中国食品安全法律建设中美国法的借鉴(2)

　　2. 中国食品安全立法现状及分析
　　
　　从表 1 可以看出，当前食品安全权力和权利模式诸主体中，立法、司法、行政机关拥有最大程度的权力，农户、生产者、经营者、研究者、新闻机构、消费者拥有私权利。研究者由于具备专业上的话语权，其建议往往会得到立法机构的重视，在立法参与权中占有一定地位。舆论监督者可以通过公开引导大众观感，监督权也能行使得相对彻底。而农户、生产者、经营者、消费者这些平权主体在权利行使中，生产者有企业标准制订权、建议权和被动维权的权利；消费者受到公权力和其他私权利的影响较大，仅有建议权和被动维权的权利，其在行政法规层次立法中虽然有参与权，但在规章和规定等广义立法中往往无参与权，导致在立法细节中无法提出建议。根据 2015 年最新修订的《中华人民共和国食品安全法》第 12 条和 13条，虽然涉及到雇员举报的权利，但没有相应的对雇员的保护措施，信息对称方面必然存在不足。另外，值得注意的是，平权主体对行政和司法的监督力度明显缺乏。
　　 　　 　　
　　可见，在中国当前食品安全权力和权利分配模式中，平权主体的影响力并没有得到发挥，权力机构和精英的影响力更大。在这种权力和权利分配模式下，由于权力机构和精英不参与整个生产过程和管理过程，过程控制不受重视实属正常。而过程控制不受重视，细节性的权力 / 权利制衡和立法设置必然存在不足，研究必然存在短板。
　　
　　美国法的借鉴意义
　　
　　从农场到餐桌，其间经历了购买种子、种植施肥、除虫、土壤适合度的考察、水质测试、车间生产、加工、包装、销售以及消费者的购买等多个环节。在这些环节中，直接相关的参与者包括农民、种子生产者及经营者、家禽家畜供应者及经营者、化肥生产者及经营者、农业技术专家、生产工人、业务人员、内部技术人员、管理人员、卖方、消费者等。除了这些人员外，间接参与者则包括立法、司法、执法机关、媒体、检验测试机构、研究人员、行业协会等。
　　
　　对比食品安全生产过程中的人员和前文提到的参与者，我们可以发现在权力和权利分配制衡模式中，缺乏对农民、种子生产者、家禽家畜供应者、生产工人、业务人员、内部技术人员、管理人员以及消费者权力和权利的重点关注。换言之，最知情的生产工人、业务人员、技术人员和管理人员的权力和权利，往往处于一种“视而不见”的状态，消费者的信息权因此被很大程度上阻断。可见，中国对食品安全从理论到现实都缺乏对直接参与者权力和权利分配权重的细致关怀，导致权力 / 权利制衡存在不平衡因素。
　　
　　1. 美国法律对食品安全的弥补及完整体系
　　
　　从研究来看，多数学者都认为中国食品安全监管失灵、政府不作为现象比美国严重，也提到生产者分散和食品生产经营准入门槛问题，多认为美国对食品安全管理成熟有效。反过来思考，其一，美国难道没有小的食品生产者和经营者吗？其二，美国食品管理相对集中、人员分工明确，和中国部门权限不清的管理形成鲜明对比；[7]但如果中国食品管理权利集中、人员分工明确，就一定能够解决食品安全问题吗？答案是否定的。因此，有一个问题必须分析：监管部门的信息来源于哪里？难道来自于不断的检查吗？监管部门有那么多的人力和物力进行检查吗？经营者在追逐利润方面，他们敢于不断和监管部门躲猫猫，必须有一个信息发现机制来解决信息来源问题。
　　
　　前文已提，美国还有一个制度也对食品安全进行了关注，且直接作用于过程控制的直接参与者上，简称为“内部举报制度”.这个制度恰恰解决了监管部门的信息来源对称问题。“内部举报制度”的具体规定在吹哨人保护法案中 , 英文为 Whistleblower Protection Law.该法案包含18 个法规，包括环境、水、食品、空气、废气等多个方面的内部举报和保护规定。比如，FDA  Modernization Act规定：在生产、加工、包装、运输、销售、招待、保存或进口食品过程中，如雇主违反了联邦食品法的相关规定，雇员提供信息、引发提供信息、打算提供信息或打算引发信息提供，在诉讼中雇员作证或打算作证、雇员帮助或参与诉讼、雇员拒绝参与雇主违反联邦食品法行为等，雇主不得因雇员上述行为解聘雇员，也不得在雇员服务期、补偿或赔偿、劳动条件等方面予以歧视。同时，法案就向雇员提供补偿做了规定，雇员可以得到恢复原职、奖励、医疗交通费用的补贴、其他合理可预见费用赔偿等救济，从而有效保护了雇员相关权益。
　　
　　事实上，美国吹哨人法案在涉及食品安全的多个方面都做了规定，如环境、水等。这些规定一方面为食品安全本身提供了保护，另一方面为食品相关的材料或环境安全提供了保护。更重要的是，吹哨人法案提供了全过程的内部举报人保护措施，让信息能对称的雇员充分参与了食品安全保护，与美国严格、权责明确的监管形成了配合。