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3.3.2 综合检查体制
综合检查体制，“是指以一个部门负责制定食品安全政策、法律，开展风险评估、协调指导和监督，其他部门负责实施的体制。”②采取此种体制的代表性国家是日本。在日本行使食品安全行政检查权限的机关主要就是食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省。2003年日本依据新颁布的《食品安全基本法》的规定，在内阁设立了食品安全委员会。根据日本《食品安全基本法》第23条的规定，食品安全委员会的主要职能行使以下职能。“第1、食品安全委员会从专门的、客观的、科学的角度进行风险评估，其结果由风险管理机关（厚生劳动省、农林水产省等）利用。第2、与风险管理机关一同实施广泛的风险交流。第3、是对食品安全事故等危机应对管理。”①除了食品安全委员会以外，日本厚生劳动省和农林水产省都是风险管理的机关。两个省根据食品安全委员会的风险评估结果对从事食品行业的组织或个人进行监督。其中农林水产省主要对农产品安全进行检查，厚生劳动省主要对进出口食品和国内市场的食品安全问题进行检查。从上述日本的食品安全行政检查体制中可以看出，“这三个部门的分工更加细化，职能划分也更加明确，部门协调性也得到了大幅度提高。它们组成了日本食品安全管理机构既独立分工又相互合作的体系。”②
3.3.3 单一检查体制
单一检查体制是指将原有由不同的行政机关实施的食品安全行政检查权限，统一到一个独立的食品安全行政机构，由这一行政机构对食品进行全程检查的体制。采取此种体制的代表性国家是加拿大和英国。1997年3月，“加拿大议会通过了‘加拿大食品检验局法,把分散在各部门的食品安全监管职能和资源进行归并整合，在加拿大农业食品部下面设立专门的食品安全监督机构-加拿大食品监督检验局。”③英国于1997年成立了“食品标准局”,并于2000年开始正式运行。食品标准局作为独立的食品安全检查监督机构，不隶属于任何行政机关，具体“负责食品安全总体事务及制定各种标准，实行卫生大臣负责制，每年向国会提交年度报告。”④采取单一检查体制由于将食品安全行政检查职能集中到了一个行政机关，避免了分段检查体制下不同行政机关之间的相互推诿、相互扯皮的问题，因此检查权限明确，可以集中有限的检查资源，有效地开展食品安全行政检查，真正做到了对食品的全方位管理。从而有利于降低行政成本，提高检查效率。
从世界各国的情况来看。“20世纪中期的食品安全监管多采取多部门联合监管的模式，但是这种模式容易产生职能交叉、责任不清、效率低下、权威不够等弊端。”①因此，从多部门的分段检查的体制向由相对单一的机关统一检查体制转换是当今世界的发展趋势。发达国家对于食品安全行政检查体制改革成功经验和作法，对于我国进一步完善现有的食品安全行政检查体制，具有很多借鉴意义。
3.4 食品安全行政检查体制的完善路径
从我国食品安全行政检查体制的历史变迁来看，不同时期的食品安全检查体制是历史形成的，每次体制发生变化前都有其改革的时机和现实的促进力，具有很强的中国特色。因而改革起来有很大的阻力和难度。食品安全行政检查体制必须随着时代的发展做出适时调整。而现实表明，要实现对食品从农场到餐桌的全方位、无缝隙的检查，必须进一步改革我国现有的食品安全行政检查体制。这一点已经成为共识，但是关键是如何进行改革。围绕着这一点，理论界和实务部门大体上存在两种不同的观点。
第一种观点是在现有体制的基础上，加强食品安全行政机关之间的合作与协调。一些学者认为，一些国家采用的由单一行政机关负责全国的食品安全行政检查的体制并不适合我国国情。因为我国地域辽阔，各个地方的食品安全形势千差万别，食品安全行政检查任务繁重，依靠单一的行政机关不可能全面完成食品安全行政检查的任务。“无论规模多大的单一部门‘,都无法承担复杂、众多的食品安全问题的监管职能。权责过于集中的”单一部门“会导致监管失效以外的其它外部性负效应。多部门监管符合食品安全风险控制的客观要求。实行多部门分段监管总体上利大于弊。”②因而主张在现有体制的基础上，加强食品安全行政机关之间的合作与协调。
第二种观点是整合现有的部门，构建一个部门为主的统一的食品安全行政检查体制。我国《食品安全法》第103条规定：“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。”这一规定，为下一步我国进一步改革食品安全行政检查体制提供了强有力的法律依据。目前我国绝大多数地方政府都采用“以分段检查为主、以品种检查为辅”的主流检查体制。但是在一些地方已经进行针对现行食品安全检查体制的试点改革。主要做法是以一个部门为主的一体化食品安全检查体制的试点。陕西省渭南市率先实施食品安全监管一条龙的监管体制。
其主要做法是“在渭南市食品药品监督管理局的基础上组建该市食品药品监督管理委员会，在继续承担原食品药品监督管理职能的基础上，增加有关农产品、食品生产加工、食品流通、生猪、牛羊屠宰等监督管理职能；成立渭南市农产品食品执法监察支队，作为市食品药品监督管理委员会的直属执法机构，主要负责全市农产品、食品安全督察，检查指导行政执法行为等。”①广东省顺德市“作为全省大部制改革的试点县，顺德整合了原来分属于质监、工商、卫生等部门承担的食品安全监管职能，统一由区市场安全监管局负责，这不仅有效提高了政府办事效率，也规避了出现问题时的职能推诿，尤其能够及时联动应对突发性食品安全事件。目前，广东省的25个县（市、区）的行政体制改革试点，都在学习推广顺德这种一站式监管食品安全的模式。”②上述地方的实践为我国进一步改革现有的食品安全行政检查体制，提供了实践经验。有鉴于此，有些学者认为，“将分散于食品安全监管部门的食品生产加工、流通（进出口）及消费环节三个合并由一个部门监管，即由卫生部下属的国家食品药品监督管理局统一管理，建议食用农产品种植及养殖环节的食品安全问题暂时仍然由农业部门监管，假以时日，打通整个食品生产供应链环节，建立类似于英国食品标准局或者德国的消费者保护、食品和农业部之类的‘全程、无缝式的统一食品安全监管机构。”③
食品安全事故频发，改革现有的食品安全行政检查体制已经迫在眉睫。从长远来看，构建以单一部门为主的专业性、综合性的统一检查体制，可以弥补目前“分段检查为主，品种检查为辅”的食品安全行政检查体制的漏洞，最为理想。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案的决定》。这次国务院第六次机构改革方案，采用了前述的关于食品安全行政检查体制改革的第二种观点，决定实施“相对单一的检查体制”.具体改革方案是：“（三）组建国家食品药品监督管理总局。为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。”①在这一方案中，“国家卫生和计划生育委员会”是在整合原卫生部和国家人口与计划生育委员会的基础上组建的。根据此次机构改革方案，今后除了国家卫生与计划生育委员会负责制定食品安全标准以外，由国家食品药品监督管理总局和农业部两个部门负责具体实施食品安全检查。
国务院此次对食品安全监管体制作出调整，顺应了世界食品安全监管体制的发展趋势，是在借鉴广东省深圳、顺德等地方试点的经验并借鉴国外经验的基础上进行的一次大胆改革。因为我国初始的多部门监管体制已经形成了特有的权力和利益分配结构和既得利益集团。因而改革之后，关键在于落实。食品安全行政检查体制的理顺非一日之功，需要经过较长时间的实践。为了使改革后的食品安全检查体制充分发挥其作用，应从以下几个方面推进改革的顺利进行。