国外食品安全行政检查体制及启示

　　3.2.5 存在地方保护主义
　　
　　政府、从事食品行业的组织或个人以及消费者三方主体都有保障食品安全的责任和义务。而在这三方主体中毫无疑问政府应当是最主要的食品安全行政检查主体。因而，政府的食品安全行政检查情况直接影响着食品安全状况。而目前从事食品行业的组织和个人的自律机制很不完善，因而，如政府在食品安全行政检查中的行为失控，势必会使危害食品安全的违法行为愈演愈烈。我国政府食品安全行政检查的实践充分证明了这一点。我国从1994年开始进行了财政税收制度改革。根据改革的要求，中央政府把财政权、人事权和事权和部分地方性法规的制定权转移给了地方政府。我国正值社会转型时期。一些地方政府为了促进地方的经济发展并获得更多的财政收入，提高政绩，过多地干预了地方的经济建设，且中央政府也将相关经济发展指标作为考核地方行政官员政绩的一部分。根据我国《食品安全法》的规定，地方的食品安全行政检查基本采取“地方政府统一负责，地方政府的食品安全行政检查部门各负其责”的体制。这样的制度设计本身就很难阻止地方保护主义现象的发生。由此在食品安全行政检查领域也产生了严重的地方保护主义的作法。这是政府职能失灵在食品安全行政检查领域中的典型表现。也是“政府组织具有内在性和自利性”①的体现。因为“政府组织有自己组织内部的目标，用以指导、调整和评估机构绩效和机构全体员工的表现，但这种内在标准不同于市场组织的内在标准，因为来自‘消费者’的反馈和信号的不足或不可靠，常常难以确定。”②食品安全行政机关作为食品安全行政检查的主体，在实施检查的过程中职能错位，也经常以“经济人”的角色出现。实践中一些地方政府为追求本地方或部门的经济效益，对本地方食品企业的违法生产经营行为视而不见或采取默认态度，只要食品企业多缴税，违法也变成了合法，因而助长了一些食品企业肆无忌惮地从事违法活动。一些地方的食品安全行政机关与被检查的企业有千丝万缕的联系，成了不法企业的“保护伞”.如记者对安徽阜阳“假奶粉”事件的调查发现，生产假奶粉的企业各种许可证齐全，虽然其生产条件以及奶粉质量都存在严重问题，但是各种许可证均是在地方政府的“帮助”下获得的.

　　在地方保护主义的影响下,一些地方食品安全行政机关的检查受到了地方政府的强烈干预.在中央的统一部署下展开的专项检查中，一些地方政府态度消极、行动缓慢,甚至根本不作为.更有甚者,还百般阻挠食品安全行政机关的执法工作。这样一来,当维护食品的公共利益与政府官员的私人利益发生冲突时，为了谋求个人私利,一些地方的政府官员作为食品安全工作的管理者被违法者所俘虏，只能放任、纵容地方企业危害食品安全的违法行为,甚至在发生重大食品安全事故后也故意隐瞒相关信息,致使食品安全事故进一步扩大化,导致食品安全问题不能得到根本的解决.这使公众的身体健康和生命安全受到严重侵害，也使地方政府的威信受到了极大的损害.　　
　　
　　3.3 国外食品安全行政检查体制及启示
　　
　　从世界各国的情况来看，不同的国家其食品安全行政检查体制也不尽相同。世界卫生组织和联合国粮农组织将食品安全检查体制分为多元制、综合制和单一制。

　　3.3.1 多元检查体制
　　
　　多元检查体制指的是由一个国家多个行政机关或机构来共同对食品安全实施检查的体制。多元检查体制又分为“以品种检查为主、以分段检查为辅”体制、“以分段检查为主、以品种检查为辅”体制以及“品种检查和分段检查并重”体制。其中我国采用的就是“以分段检查为主、以品种检查为辅”体制。下面主要介绍其他两种多元检查体制。

　　3.3.1.1 品种检查为主，分段检查为辅的体制
　　
　　采取这种体制的代表性国家是美国。美国食品安全行政检查体制也有其逐步变迁的过程。美国的食品安全行政检查体制也不是一开始就非常高效，在进行食品安全行政管理的初期，检查体制也不完善。如当时“农业部监管用圆面包夹的热狗，食品和药品管理局监管用长面包夹的热狗，农业部监管加肉的比萨饼，食品药品管理局监管加奶酪的比萨饼。”①但是经过很长一段时间的实践和探索，美国已经形成了科学、高效的食品安全行政检查体制。美国的食品安全行政检查体制有两种特色：一是食品安全行政机关之间的职责分工非常明确。无论是不同行政机关之间还是联邦政府和州政府之间都进行了明确的分工。美国联邦和各州最高级别的食品安全行政机构是“总统食品安全管理委员会”.除此之外，具有食品安全行政检查职能的行政机关主要有5个，对于海鲜、肉、蛋、禽等不同的食品品种，分别设置了不同的食品安全行政机关。其中“食品药品管理局（FDA），主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全；食品安全检验局（FSIS），主要负责肉类、家禽及相关产品和蛋类加工产品的监管；动植物健康检验局（APHIS），主要负责保护和促进美国农业的健康发展，执行动物福利法案以及处理伤害野生动植物行为的案件；环境保护署（EPA），主要监管饮用水和杀虫剂；海关与边境保护局（CBP），主要与联邦管制机构合作执法，确保所有货物在进人美国时都符合美国法规条例的要求。”②每个食品安全行政机关在总统食品安全管理委员会的统一协调下，对其负责的食品实行全方位的检查。二是不同食品安全行政机关之间形成了多种模式的良好的相互协作、相互依赖的协调机制。具体来讲，协调的模式主要有不同的行政机关之间签订事前协议（inter-agencymeeting）、联邦政府、州政府以及地方政府参与的高端会议、行政机关负责人的决定等。签订事前协议主要是为了预防因行政机关之间权限不清而可能引发的争议。到目前为止涉及食品安全的农业部、食品医药厅、环境处、海洋水产部等机关在强化检查、标准设定、风险评价等方面签订了很多协议。高端会议主要解决行政机关之间协调困难的事项、食品安全相关的预算协调以及制定长期的政策方向。此外，美国食品安全检查局还设立了“食品安全咨询团”,从而加强了各食品安全行政机关之间的协力。三是相互尊重检查结果的信息共享体制的确立。不同食品安全行政机关之间互相尊重各自的检查结果，并将检查结果相互通知，从而做到信息的共有，提高了检查资源的利用率。如对于食物中毒的检测，通过食品网（FoodNet）疾病控制中心和食品医药厅和农业部之间相互共有信息。品种检查为主的食品安全行政检查体制有利于行政机关对一种食品的生产到流通的整个链条进行全程监控，真正做到了“从农田到餐桌”全方位检查。因而美国食品安全行政检查制度运行得非常顺畅且效率高。

　　3.3.1.2 品种检查和分段检查并重体制
　　
　　韩国采用多元化的食品安全行政检查体制，行政机关的食品安全行政检查权限根据相关食品行业和食品以及检查阶段加以区分。具体来说食品安全行政机关的设置及检查权限分工如下：

　　第一、食品安全政策委员会
　　食品安全政策委员会从中央政府的角度行使食品安全行政检查权限，其权限主要是调整、协调食品安全相关业务。具体来说，食品安全政策委员会主要履行制定食品安全行政检查方面的法律规范和政策、协调食品安全行政机关之间的检查业务、处理重大食品安全事故等职能。

　　第二、中央行政机关
　　中央食品安全行政机关的权限范围，主要根据食品的种类以及食品生产的各个阶段进行划分。中央一级的食品安全检查机关有企划财政部、农林水产食品部、教育科学技术部、知识经济部、保健福祉部、环境部、农村振兴厅、食品医药品安全厅等八个部门。

　　第三、地方自治团体
　　随着1995年地方自治团体的出现，从中央政府转移到地方自治团体的食品安全的执行任务包括食品安全行政检查任务如表三所示达到99、9%.可以说地方自治团体的食品安全行政检查情况，直接决定着整个韩国的食品安全检查水平。通过上述作法，明确了中央和地方食品安全管理权限，使中央食品安全行政机关从纷繁复杂的食品安全行政检查业务中摆脱出来，集中资源通过制定相关政策和法律规范，解决全局性的食品安全问题。地方自治团体的食品安全管理得到了强化，有利于其集中力量去实施具体的行政检查，保证中央行政机关制定的相关政策和法律规范，在地方的贯彻和实施。
　　
　　【表3】


　　
　　第四、食品安全检验所
　　
     食品安全检验所是韩国专门的食品安全检查机关。韩国食品安全专门检查机关是依照保健福祉部令，由食品医药品安全厅长指定的机关。根据其业务不同，分为食品卫生专门检查机关和自行品质委托检查机关。其中食品卫生专门检查机关是为确保食品的安全性，判断危害食品，履行依据韩国《食品卫生法》第7条和第9条的基准以及规格等检查职责的机关。自行品质委托检查机关是接受食品医药品安全厅长和市或道知事的委托，对不宜由食品生产或加工者自我检查的事项进行检查的机关。

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